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难渡深水区：清朝改革如何走入泥潭并留下隐患

中国历史5年前 (2020-05-20)160

自乾隆朝开始，至嘉道咸间，吏治日复败坏。京官吃外官，大官吃小官，小官吃小吏，小吏吃百姓，胃口越吃越大。已经被“整合”到“耗羡”中的各种苛捐杂税，纷纷重出江湖，“摊丁入亩”和“耗羡归公”两项改革，自此都走入了泥潭。

康熙要维持官场安定团结的政治局面，改革的“硬骨头”就只好留给下一任领导核心雍正来处理。但雍正皇帝的一系列改革，多是应急式的维稳措施，通过在原则上的退让和技巧上的更新，起到了短时强心针的作用，却为今后埋下了巨大的隐患。大清王朝迎来了更为腐败、更为贪婪、当然也更为危险的新时代。

1712年4月4日，农历二月二十九日，清明节。

康熙皇帝即位已51年，而离大清国定都北京已经68年了。朱元璋的那句可怕咒语——“胡人自古无百年运”，应该越来越强烈地萦绕在康熙的心头。此前那个成功入主中原的“胡人”朝代元朝，在中原仅仅生存了97年。留给大清国突破历史宿命的时间，只剩下短短的32年了。

形势并不乐观。在看似海清河晏的盛世背后，危机重重：土地兼并严重，流民泛滥，这不仅造成了国家税收的大量流失，也成为严重的不安定因素。

这一天，康熙宣布了一个前无古人的决定：永不加赋！

“永不加赋”

“永不加赋”这一千古仁政，在推行的初期效果并不好，甚至在官僚体系的运作之后，走向了反面，仁政成为苛政。

清晨，康熙召开了一次由大学士和六部九卿参加的中央全会。

康熙明确宣布“永不加赋”，即以“现今”的人丁数为征收钱粮的上限，此后即便人口增加，国家也不再加收人头税。

此时的大清国，已经进入了经济增长、社会进步的好时光。但是，盛世之下的隐忧是，官方所能掌握的“丁口数”，即便在康熙宣布“永不加赋”的时候，也只有区区2034万。大量的人口，为了逃避繁重的赋税，选择了成为“黑人”，没有申报户口。而在经济大发展的时期，这些“黑人”却只能打“黑工”，甚至都不敢去开荒——开荒就意味着要与繁杂的苛捐杂税对接。

于是，一个吊诡的现象出现了：一方面，是大量的土地乏人耕种，另一方面，是大量的“失地”兼“失户”农民成为“黑人”。在土地兼并中形成的一小群既得利益集团，却同时享受着土地兼并和“黑工”廉价劳动力的优势，并且因为其自身家庭人数稀少，而承担着与其资产规模并不相称的较低税赋，并因此而拉低了整体的财政收入。这对于一个政权而言，是个巨大的风险。经过多年的积累，已经有了一定家底的康熙，决心解决这个问题。

自此，“永不加赋”这场减轻农民负担的大运动，掀开了序幕。

与大清官方的自我表扬不同的是，“永不加赋”这一千古仁政，在推行的初期效果并不好，甚至在官僚体系的运作之后，走向了反面，仁政成为苛政。

造成异化的原因，首先是其可操作性的问题。“永不加赋”的定额税，要层层分摊，最后具体落实到每家每户。作为“分子”的税赋是固定的，但是，作为“分母”的人丁数却是变动的，这就造成了操作层面的巨大成本和变数，这为地方胥吏们提供了巨大的寻租空间。

体制内的改革者们，将矛头指向“以田为经，以丁为纬”、同时征收田赋和丁税的双轨征收制，提出了“摊丁入亩”的思路。

摊丁入亩

雍正接手的摊子，表面光鲜，内里腐烂。康熙延宕下来的很多工作，到了雍正手里，都成了无法回避的“硬骨头”。

康熙皇帝却还是有相当顾虑。

毕竟，这样的改革，动的是地主们的奶酪，他们田多丁少，本来承担的丁税就很低，而其中不少人又有“功名”在身，享受“国家干部”待遇，无需服任何徭役，一旦“摊丁入亩”，一方面他们的税赋比重将大大提高，另一方面等于他们将用货币化的方式承担国家的徭役。要动这块奶酪，当然要慎而又慎。

康熙55年，康熙低调同意了广东的试点要求，“准广东所属丁银，就各州县地亩摊征，每地银一两摊丁银一钱六厘四毫不等。”随后又加上了四川，“田载丁而输纳，丁随田而买卖。”

两省的试点相当成功，“公私称便”，但直到康熙驾崩，“摊丁入亩”还依然停留在试点阶段，他把这个任务留给了下一任的领导核心雍正皇帝。

雍正接手的摊子，表面光鲜，内里腐烂。康熙延宕下来的很多工作，到了雍正手里，都成了无法回避的“硬骨头”，甚至时不我待的“急难险重”。

登基之初(雍正元年，1723年)，对于是否推行及何时推行“摊丁入亩”，雍正皇帝依然相当犹豫。直隶巡抚李维钧奏请在天子脚下先行推行，雍正的答复是：“此事尚可少缓，更张成例，似宜于丰年暇豫、民安物阜之时，以便熟筹利弊，期尽善尽美之效。”(《雍正朝实录》)

但是，他还是将奏折下发户部，要求户部拿出意见。户部经讨论后，赞同直隶的想法，建议中央“应如所请”。

自此，直隶确定自次年(1724年)起开始推行“摊丁入亩”。榜样的力量是无穷的，直隶做出表率后，各省纷纷仿效，至雍正十三年，直隶、福建、山东、河南、浙江、陕西、云南、江苏、安徽、江西、湖南、广西、湖北等13个行省基本上实行了“摊丁入亩”。以康熙五十年为基数确定的全国人丁数(2460万)和全国丁银数(335万余两)，都固定下来，基本被摊入了各地的田赋中，“地丁合一”，一体“输纳征解”。

将人头税和土地税合二为一的“摊丁入亩”，“因田起丁，田多则丁多，田少则丁少”，更大的受益者是农村的无田贫农及城市平民，他们因此摆脱了徭役。流民终于大幅度地减少，一种大维稳的格局逐渐实现。

人口的迅猛增长，是这种维稳格局的之一产物。

还有一个阶层在无意当中成为受益者——那就是城市的中产阶层。这个富而不贵的阶层，之前也必须承担徭役，而如今因为没有田产，正变得一身轻。这当然是一种新的不平衡，不过在大维稳的格局下，实在无关大局。

农村的缙绅大户，则成了这一改革的成本承担者。“摊丁入亩”打破了此前赋税负担的阶级界限，“无论绅衿富户，不分等则，一例输将”。而之前，缙绅及有秀才、举人等功名的人，享受国家干部待遇，无需服徭役或缴纳丁税。而改革之后，“干部”们能够享受的特权，只是豁免地丁以外的其他杂差，而他们缴纳的新地租中，包含了此前他们无需负担的丁银，这等于是他们用货币方式开始承担徭役。

“摊丁入亩”简化了税则，更为有效地保障了财政收入，之前因恐惧于赋税而隐匿的人口，日渐浮出水面。新制度下，税收只与土地挂钩，与人口无关，此前征收难度相当大的丁税，被捆绑进了不可移动和隐匿的土地税，这大大提高了 *** 的征收效率，各地财政收入有不同程度的“溢额”情况。

“摊丁入亩”后， *** 不能再下民间摊派徭役，转而到市场上购买劳动力，推行“雇役制”，这在一定程度上为失地农民提供了再就业机会，并推动了劳动力市场的兴起。

下有对策

只要嗓门大， *** 就能听进去。 *** ，成为不同的利益集团 *** 的工具。

哪里有压迫，哪里就会有反抗。地主们也是如此。

承担了更多赋税的农村富户们，试图用 *** 给 *** 施压。雍正四年(1726年)八月，浙江某地，“田多丁少”的富户们“蛊惑百余人，齐集巡抚衙门喊叫，拦阻摊丁”， *** 官员不知是真被吓坏了，还是半推半就，还真同意暂缓推行“摊丁入亩”。但是，这样一来，又 *** 了“田少丁多”、人数更大的那个人群，他们见 *** 既然吃这套，便也如法炮制，“聚集乡民围辕吵闹更甚”。果然，只要嗓门大， *** 就能听进去。 *** ，成为不同的利益集团 *** 的工具。在这种环境下，官员如果没有定见和魄力，不习惯于直面民众间的利益冲突，其执政能力和执行能力都将面临艰难的考验和煎熬。

改革是利益的调整，几家欢乐几家愁。“摊丁入亩”后的一些冲突，起因就是各地改革前后赋税压力发生了戏剧性的变化。比如湖北钟祥县，一直是田多丁少，如果以本县为单位“摊丁入亩”，赋税的增量并不多。问题是，湖北实行的是全省均摊，这样一来，自身田多丁少的钟祥县，分摊到的丁银就大大增加了，从之前的每年2430两，猛增了3586两，足足翻了一倍多。郁闷的当地农民纷纷在城东的武当宫 *** “散步”，这本需要官府说服解劝，哪知道知县王世经也是个蛮干的人，火上浇油，直接动用警力驱散，结果导致 *** ， *** 的民众居然落水淹死100多人，酿成了轰动全国的大案。

其实，严格地说，这类还称不上是对“摊丁入亩”的 *** 或反抗。兴一利必有一弊、治一经必损一经，改革所带来的利益调整，几乎必然伴随着类似的利益冲突，难以出现人人尽开颜的皆大欢喜局面。

上有政策，下有对策。农村富户们在醒过神来之后，立即有了应对之策，那就是将他们肩头增加的负担，再转嫁给租佃户们。而对于无地农民而言，能跳出农门成为手工业者或工商业者的，毕竟还是少数，大多数人只能通过种地维生，需要租佃田地。这群位于食物链更底层的人群，最终只能承担起那些增加出来的成本。

“合理”贪腐

八旗兵的军刀在这种糖衣炮弹面前，突然变得软弱无力，他们能够征服中原，却无法征服贪欲。

在推行“摊丁入亩”的同时，雍正皇帝还有另一项大力推行的改革，那就是“耗羡归公”。

不能让国家吃亏，这在中国社会一贯都是更大的理由。但是，问题在于，“耗羡”究竟按多大的比例抽取，法无定文，也没有听证会听取民众的意见，完全由具体负责的官员自行决定。这种巨大的弹性，成为寻租的更好工具。尽管清初对这项明代的苛政、暴政报以绝对的警惕，但八旗兵的军刀在这种糖衣炮弹面前，突然变得软弱无力，他们能够征服中原，却无法征服贪欲。

以征收“耗羡”为主的横征私派，已经成为大清官场的常态，康熙皇帝对此心知肚明：“地方官吏谄媚上官，苛派百姓，总督，巡抚，司道，又转而馈送在京大臣”(《康熙朝实录》)。但是，他也只能在口头上三令五申，实际上却无能为力。

康熙的无奈宽容，是因为他知道，“耗羡”背后的横征暴敛，除了官员们的修养问题之外，还的确有不得已的因素——体制的问题。

大清国的财政体制，其“一个中心”就是中央集权，“两个基本点”则是依靠“起运存留”的中央地方分税，及依靠“奏销”的预决算制度。

所谓“起运、存留”，接近于如今的“国税”“地税”之分。康熙中叶之前，中央几乎垄断了全部财政收入，“存留”的比例极低。康熙中叶之后，略有提升，直到道光年间，地方“存留”的比例也依然低于25%，财权完全集中在中央。地方要动用财政经费，必须申请。这种过于刚性的“计划经济”财政，极容易陷入“一收就死，一放就乱”的两难处境。

而“奏销”的预决算核销制度，则要求地方 *** 按春秋两季或年度，逐级上报财政收支，逐级承担领导责任。中央财政部门(“户部”)根据“例”与“案”(历年中央所颁布的财政法规和各省应遵行的收支标准)，对各省报表进行审核，符合要求的准予报销，不符合要求的，则退回重做，发现问题的，则对相关官员予以政纪乃至刑事处分，掌控极其严格。

这种典型的“强干弱枝”体制下，中央财政一头独大，地方财政几乎被忽略。这带来一个严重的后果，就是地方经济和社会发展的所需资金，以及地方官员的办公经费，没有纳入中央财政的预算，必须就地自筹。这成为地方官员“横征私派”的更大理由，并且是堂皇的理由。

此外，清沿明制，官员实行低薪制度，如果不通过擦边球搞点创收，官员们别说开展工作，即便温饱都成问题。而无民可刮的中央机关干部，则通过手中权力与地方干部勾兑分润，整个官僚机器因此而成为依靠灰色和黑色收入驱动的机器。

对此，康熙皇帝只能“难得糊涂”。当时的川陕总督年羹尧，鉴于征收耗羡的乱象，提出应将其制度化，实行“火耗归公”，明收明补，但康熙皇帝宁愿维持潜规则状态。

因此，征收耗羡成为大清官场上下默认的潜规则，一边全国上下身体力行，一边却列为敏感词不能说破。对于高层的装聋作哑，乾隆后来总结为两句话：“不败露则苟免，既败露则应问”。官员们只要不太过分，没人举报，没有“败露”，也就听之任之了。或许，领导干部们集体参与这种公开的违纪行为，也为上峰提供了一个随时可以动用的把柄，反而有利于形成干部队伍的凝聚力——开个贪腐的口子，这或许也是帝王之术的一部分？

问题是，这种潜规则通过官僚体制的层层放大，最后成为小民的不可承受之重， “州县有千金通融，则胥役得乘而牟万金之利；督抚有万金之通融，州县得乘而牟十万之利”。面对这种“被默许”的腐败，如反腐，则等于自绝于官僚体系；如继续下去，则迟早 *** 要亡国。

康熙要维持官场安定团结的政治局面，对此装傻，脓包就只好留给下一任领导核心雍正来处理。

“耗羡归公”

在无奈的现实面前，雍正不得不接受“耗羡”长期存在的现实，不再幻想着将其禁绝。

对于征收“耗羡”，雍正最初的政治表态也是坚决反对的。雍正元年正月初一，在他发布的一连串施政纲领中，就明确抨击“今州县火耗任意加增，视为成例，民何以堪乎！嗣后断宜禁止”。但是，说归说，做归做，如同康熙一样，在无奈的现实面前，雍正不得不接受“耗羡”长期存在的现实，不再幻想着将其禁绝，退而求其次，思考如何将其对政权的杀伤性减少到更低限度。

“耗羡归公”是首选项。毕竟，对于一个政权来说，将桌面下的弊政堂皇地端上桌面，这并非体面的事情。既然是弊政，而且是一时无法克服的弊政，雍正就采用了现实的做法：根据雍正的思路，“耗羡归公”就是将耗羡的征收从暗变明，由省为单位统一管理，实行收支两条线，严防坐支，因此可将其纳入官方监管体系，实行阳光收费和阳光开支；“耗羡”的用途，一半左右作为官员的养廉银，弥补“逼官做贼”的体制漏洞，其余的则全部补充到各地的办公经费。

雍正二年(1724年)七月，雍正皇帝下旨，全面推广“耗羡归公”及养廉银制度。

“耗羡归公”后，其作用立即显现。

首先是各地火耗的征收比率大幅度下降。收支两条线，收来的耗羡要全部上缴，而养廉银则按职位和缺份定额化，耗羡从官员们的“私营经济”变成了“集体经济”，他们横征暴敛的积极性就大为消退。

其次，官员们的养廉银，往往十数倍、数十倍于年薪，有的岗位的“市盈率”甚至达到了惊人的130多倍。这种世所罕见的超级“胡萝卜”，再加上雍正本人对贪腐行为严厉打击的“超级大棒”，这也在一定程度上降低了官员们敛财的欲望。

第三，耗羡归公后，大大充实了几乎空虚的地方办公经费，地方官们要做政绩，手中有了资本。

这一改革，真正的要害在于养廉银的设立，令官员们的切身利益与此项改革息息相关。正因为整个官僚体制成为这一改革的之一受益人，这项改革所受到的阻力，远远低于“摊丁入亩”。从某种程度来说，这场改革是一次对官员的“赎买”，通过对官员们“灰色收入”的体制性“漂白”，换取官员们对规则和体制的尊重。

积重难返

大清王朝，则迎来了更为腐败、更为贪婪、当然也更为危险的新时代。

养廉银最初的发放对象，是地方官员，京官则因为薪水之外还能领取各种津贴，而不在此列。但随着外官之收益激增，京官真成了“穷京官”，他们无法直接取之于民，却是管官之官，靠山吃山，也通过收取外官馈遗的方式从中分润。手头宽裕了的外官们，为了维持自家地位，亦需朝中有人，至少不可有敌。每遇时节，外官必赠京官财物，夏季谓之冰敬，冬季则谓之炭敬，吉，凶，庆，吊无不赠遗。官场的送礼艺术，日渐发达。

到乾隆朝，不仅京官，甚至军队也开始养廉银，由财政补贴。但是，雨露均沾下，厚禄却开始更难养廉。一则因养廉银之肥瘦因地、因职而不均，难免得陇望蜀。得不到“蜀”的，虽然手里拿着“陇”，也还是觉得自家吃亏，要从百姓头上打主意，填平这“陇”“蜀”之间鸿沟。二则因养廉银已成分内应得之财，在其位，得其银，与德能勤绩无关，丧失了原本“奖廉惩贪”之功效。三则因为承平日久，上下和煦，官员不再畏刑。

早在雍正批准“耗羡归公”前，他最担心的，就是“耗羡归公”之后，官员们仍会想出别的办法和名目，征收更多的民脂民膏。他的担心不久就变成了现实，随着“耗羡渐同正项”，“州县贪员，重新征收，于耗羡之外又增耗羡，养廉之中又私取养廉。”乾隆年间，各地征收苛捐杂税、甚至直接以耗羡名义征收，收取各种陋规的情况，日益严峻。高额的养廉银，已经难以打动领导干部们的心了，他们需要更多的银子。自乾隆朝开始，至嘉道咸(嘉庆，道光，咸丰)间，吏治日复败坏。京官吃外官，大官吃小官，小官吃小吏，小吏吃百姓，胃口越吃越大。已经被“整合”到“耗羡”中的各种苛捐杂税，纷纷重出江湖，“摊丁入亩”和“耗羡归公”两项改革，自此都走入了泥潭。

“耗羡之外又增耗羡，养廉之中又取养廉”，这恰恰是明末清初大思想家黄宗羲所总结的“积累莫返之害”。这条被后人称为“黄宗羲定律”，说的正是历史上每一次税费改革，将庞杂的税费合一，同时下令严禁其他征收，的确能在短期内达到“向来丛弊为之一清”的效果，但不久就会反弹，那些已经被吸纳进单一税中的苛捐杂费，将获得重生，再度设立，结果导致实际税费负担不断推向新高。